5018 Sayılı Kanunla Gelen Sorumluluk Anlayışı: Sayıştay'ın "Kusur" İlkesi, Tahakkuk Memurunu Sorumluluktan Kurtarır mı? (41492 Tutanak Analizi)

Kamu mali yönetim sistemimizin temelini oluşturan 5018 sayılı Kanun, 1050 sayılı eski Kanun’un katı ve şekilci yapısını yıkarak, modern bir mali sorumluluk anlayışı getirmiştir. Bu anlayışın merkezinde, "objektif sorumluluk" (kusursuz sorumluluk) ilkesinin terk edilmesi ve yerine "kusur sorumluluğu" ilkesinin (sübjektif sorumluluk) getirilmesi yer alır. Artık bir kamu zararının varlığı, o zarara yol açan işlemdeki imzası bulunan her görevlinin otomatik olarak sorumlu tutulması için yeterli değildir; sorumluluk için mutlaka kasıt, kusur veya ihmal gibi bir manevi unsurun varlığı aranmaktadır.

Ancak bu devrim niteliğindeki değişiklik, uygulamada en çok "Gerçekleştirme Görevlisi" (genellikle tahakkuk memuru, maaş mutemedi veya mali hizmetler uzmanı) pozisyonunda gri bir alan yaratmıştır. Gerçekleştirme görevlisi, harcama biriminden (teknik birimler) gelen ve imzalanmış belgelere (hakediş, puantaj, fatura vb.) dayanarak ödeme emri belgesi düzenlerken, bu belgelerin içeriğindeki "fiili" veya "hukuki" hatayı bilmemesi durumunda sorumlu mudur? Bu tür karmaşık ihale, sözleşme ve hakediş sorunlarınızda, sürecin doğru yönetilmesi ve hak kayıplarının önlenmesi için Yaka Danışmanlık uzmanlığından destek almak, 5018 sayılı Kanun'un getirdiği yeni sorumluluk dengelerini anlamak ve mali riskleri bertaraf etmek için kritik öneme sahiptir. Sayıştay Temyiz Kurulu'nun 23.02.2016 tarihli ve 41492 tutanak nolu kararı, tam olarak bu ikilemi çözmekte ve kusur sorumluluğunun sınırlarını çizen emsal bir nitelik taşımaktadır.

Kararın İlgili Kısmı "Bu durumda, Belediyede kadro unvanı zabıta memuru olup, fiilen başka birimlerde görev yapan kişilere aylık maktu fazla çalışma ücreti ödenmesi nedeniyle oluşan kamu zararından ödeme emri belgeleri üzerinde imzası bulunan gerçekleştirme görevlilerinin değil; bu ödemelere esas puantaj cetvellerini hazırlayarak onaylayan kişilerin sorumlu tutulması gerekmektedir."

Olayın Arka Planı: "Fiilen Çalışmayan" Zabıtaya Maktu Mesai Ödemesi Analize konu olan olay, bir belediyede yaşanan tipik bir görevlendirme ve ödeme sorununa dayanmaktadır.

  1. Olay: Kadro unvanı "Zabıta Memuru" olan bazı personel, Belediye Başkanlığı onayı ile fiilen zabıta hizmetleri dışında, Tüketici Sorunları Hakem Heyeti gibi farklı birimlerde görevlendirilmiştir.

  2. Sorun: Bu personel, fiilen zabıta görevi yapmamalarına rağmen, Zabıta Müdürlüğü tarafından hazırlanan puantaj cetvellerinde "çalışıyor" gibi gösterilmiş ve kendilerine zabıta personeline özel "aylık maktu fazla çalışma ücreti" ödenmiştir.

  3. Mevzuat İhlali: Bu ödeme, ilgili Bütçe Kanunu'nun maktu fazla mesai için aradığı "fiilen çalışma" şartına açıkça aykırıdır ve bir kamu zararı oluşturmaktadır.

  4. İlk Karar (İlam): Sayıştay Dairesi, bu kamu zararı nedeniyle, ödeme emri belgelerini düzenleyerek imzalayan (İnsan Kaynakları Müdürlüğündeki) Gerçekleştirme Görevlilerini sorumlu tutarak tazmin hükmü vermiştir.

Gerçekleştirme Görevlisinin Savunması: "Ben Belgeyi Denetlerim, Fiiliyatı Değil" Haklarında tazmin hükmü verilen Gerçekleştirme Görevlileri (tahakkuk memurları), Temyiz Kurulu'na sundukları savunmada, 5018 sayılı Kanun'un "görevler ayrılığı" ilkesine dayanmışlardır. Savunma özetle şudur: "Biz İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü olarak, yüzlerce personelin tahakkuk işlemlerini yürütüyoruz. Zabıta Müdürlüğü, 5018 sayılı Kanun uyarınca bir 'harcama birimi'dir. Bu harcama birimi, kendi personelinin puantaj cetvellerini düzenleyip onaylayarak bize göndermiştir. Bizim, 200-215 kişiyi bulan zabıta memurunun o gün fiilen nerede çalıştığını, mesai yapıp yapmadığını tek tek bilmemiz veya sahadan denetlememiz mümkün değildir. Bizim görevimiz, bize sunulan 'gerçekleştirme belgesinin' (puantaj) usule uygunluğunu (imza, yetki, ödenek) kontrol ederek ödeme emri belgesine bağlamaktır. Sorumluluk, bize gerçeğe aykırı belge gönderen harcama birimindedir."

5018 Sayılı Kanun'un Getirdiği Paradigma Değişimi: "Kusur Sorumluluğu" Nedir? Bu vaka, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu arasındaki felsefi farkı anlamak için mükemmel bir örnektir.

  • 1050 (Eski Dönem - Objektif Sorumluluk): Bu sistemde "Sorumlu Sayman" vardı. Sayman, devletin parasını koruyan son kaleydi. Bir ödeme mevzuata aykırıysa, saymanın "vize" yetkisi (ödememe hakkı) vardı. Eğer Sayman, harcama amirinin (İta Amiri) baskısıyla bile olsa mevzuata aykırı bir ödemeyi yaparsa, "kusuru olmasa bile" (örneğin belgenin sahte olduğunu bilmese bile) objektif olarak sorumlu tutulur ve zararı öderdi.

  • 5018 (Yeni Dönem - Sübjektif Sorumluluk): 5018, bu katı yapıyı yıktı ve "Sorumlu Sayman" modelini bitirdi. Yerine "Harcama Yetkilisi" (yönetici) ve "Gerçekleştirme Görevlisi" (teknik/idari personel) modelini getirdi. En önemli değişiklik, 5018'in 71. maddesindeki "Kamu Zararı" tanımıdır. Bu tanım, zararı doğrudan "Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan..." eylemlere bağlamıştır.

Bu üç kavram, sorumluluğun "manevi unsurunu" oluşturur:

  1. Kasıt: Mevzuata aykırı olduğunu bilerek ve isteyerek yapmak. (Örn: Fiilen çalışmadığını bildiği personele, bilerek mesai yazan amirin eylemi).

  2. Kusur (Ağır İhmal): Hukuka aykırı sonucu istememekle birlikte, tedbirsizlik, dikkatsizlik, mesleki acemilik veya mesleğin gerektirdiği özeni göstermemek (mesleki hata) nedeniyle zarara yol açmak. (Örn: Bir mühendisin, hakedişi kontrol ederken metrajı %100 fazla hesaplaması).

  3. İhmal (Hafif Kusur): Herkesin başına gelebilecek basit dikkatsizlikler.

Sayıştay Temyiz Kurulu, Gerçekleştirme Görevlisinin sorumluluğunu bu üç filtre üzerinden değerlendirmiştir.

Temyiz Kurulu'nun Nihai Kararı: Sorumluluk, Hukuka Aykırı Eylemin Kaynağındadır Sayıştay Temyiz Kurulu (oyçokluğu ile), 5018 sayılı Kanun'un bu yeni felsefesini benimseyerek Daire kararını BOZMUŞTUR.

Kurul'un vardığı sonuç şudur:

  1. Gerçekleştirme Görevlisinin eyleminde "kasıt" yoktur; zira ödemenin hatalı olduğunu bildiğine dair bir delil bulunmamaktadır.

  2. Gerçekleştirme Görevlisinin eyleminde "kusur" veya "ihmal" de yoktur; zira bu görevlinin mesleki görevi, harcama biriminden (Zabıta Müdürlüğü) gelen onaylı puantaj cetvelinin sahadaki fiili doğruluğunu araştırmak veya denetlemek değildir. Aksine, görevi bu belgeye "güvenerek" işlemi tahakkuk ettirmektir.

  3. Asıl Kusur Nerededir? Kusur (ki burada "kasıt" veya "ağır ihmal" söz konusudur), personelin fiili durumunu bizzat bilmekle yükümlü olan, hangi personelin nerede görev yaptığını organize eden ve buna rağmen "gerçeğe aykırı puantaj cetvelini düzenleyerek onaylayan" harcama birimi yetkililerindedir (Zabıta Müdürlüğü).

  4. Sonuç: Kamu zararı, ödeme emri belgesini düzenleyenin değil, ödemeye esas teşkil eden ve gerçeğe aykırı olan "gerçekleştirme belgesini" (puantajı) üreten ve onaylayan kişilerin eyleminden (kasıt/kusur/ihmal) kaynaklanmıştır.

Temyiz Kurulu, sorumluluğun "imzadan" (Ödeme Emri Belgesi) alınarak "kusurun kaynağına" (Puantaj Cetveli) yönlendirilmesi gerektiğine hükmetmiş ve dosyayı, sorumluların (puantajı onaylayanların) tespiti için Dairesine geri göndermiştir.

Karşı Oyun Çekincesi: "Kontrol Edilmiş ve Uygun Görülmüştür" Şerhinin Ağırlığı Bu kararın oybirliği ile değil, oyçokluğu ile alınmış olması, konunun hukuki derinliğini göstermektedir. Karara muhalif kalan Daire Başkanı ve Üyeler, çok önemli bir noktaya parmak basmıştır.

Karşı oy gerekçesi özetle şudur: Gerçekleştirme Görevlisi, 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, ödeme emri belgesi üzerine "Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür" şerhi düşüp imzalamaktadır. Bu şerh ve imza, sadece belgelerin birbirine (örn: puantajın bordroya) doğru aktarılıp aktarılmadığına dair basit bir matematiksel kontrolü değil, aynı zamanda harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğunu ve mevzuata uygunluğunu da kapsar.

Karşı oya göre, Bütçe Kanunu'nda yer alan "fiilen çalışma" şartı, temel bir "mevzuat" hükmüdür. Gerçekleştirme Görevlisi, bu temel mevzuat şartının yerine getirilip getirilmediğini de kontrol etmekle yükümlüydü. Bu kontrolü yapmayarak (ihmal ederek) mevzuata aykırı ödemeye onay verdiği için, Harcama Yetkilisi ile birlikte müteselsilen sorumlu tutulmalıydı.

Bu ikilem (Temyiz Kurulu çoğunluğu vs. Karşı Oy) aslında 5018'in hala ne kadar tartışmaya açık olduğunu gösterir. Gerçekleştirme Görevlisinin "mevzuata uygunluk" denetiminin sınırı neresidir? Sadece şekli mevzuat mı (imza, tarih), yoksa maddi mevzuat mı (fiili durum)?

Analizin Sonucu Bu Sayıştay Temyiz Kurulu kararı, 5018 sayılı Kanun'un "kusur sorumluluğu" ilkesinin fiiliyata nasıl yansıdığını gösteren, özellikle tahakkuk ve mali hizmetler birimleri için ders niteliğinde bir karardır:

  1. Harcama Birimleri (Teknik/İdari Birimler) İçin: En büyük risk bu birimlerdedir. Puantaj, hakediş, muayene kabul tutanağı, iş tamamlama belgesi gibi "gerçekleştirme belgelerini" düzenleyen ve onaylayanlar, 5018'e göre kamu zararının asli sorumlusu konumundadır. Gerçeğe aykırı belge düzenlemenin "kasıt" veya "ağır ihmal" olarak değerlendirilmesi riski çok yüksektir.

  2. Gerçekleştirme Görevlileri (Mali Hizmetler/Tahakkuk) İçin: Bu karar, Gerçekleştirme Görevlileri için önemli bir "koruma kalkanı" sağlamaktadır. Görevleri, harcama biriminin fiiliyatını (sahadaki durumu) denetlemek değil, sunulan belgelerin usule (imza, yetki, ödenek, kanunilik) uygunluğunu kontrol etmektir. Harcama birimince usulüne uygun onaylanmış bir belgeye dayanmaları, "kusursuz" olduklarını (ihmal veya kasıtlarının olmadığını) gösteren en önemli savunma dayanağıdır.

  3. İdareler İçin (Genel): 5018'in kusur sorumluluğu, idarelerin "iç kontrol" mekanizmalarını ve "görev tanımlarını" net yapmasını zorunlu kılar. Kimin görevinin nerede bittiği netleşmezse, sorumluluk her zaman gri alanda kalacaktır. Bu karar, sorumluluğu "fiili işi yapan ve onaylayan" birime yükleyerek bu ayrımı netleştirme yönünde atılmış önemli bir adımdır.