"Katsayılar Değiştirilemez" Kuralı Ne Zaman Geçersiz Olur? Sayıştay'dan 'Normlar Hiyerarşisi' Kararı

Hizmet alımı ihalelerinde fiyat farkı katsayılarının (a1, a2, b1, d vb.) belirlenmesi, idarelerin yaptığı en kritik ve riskli işlemlerden biridir. 4735 sayılı Kanun ve Fiyat Farkı Esasları, bu katsayıların "sözleşme imzalandıktan sonra değiştirilemeyeceğini" emreder. Peki, bu katsayılar en başta idare tarafından "hizmetteki oranı yansıtmayacak" şekilde hatalı belirlenmişse ne olur? Bu tür karmaşık ihale, sözleşme ve hakediş sorunlarınızda, sürecin doğru yönetilmesi ve hak kayıplarının önlenmesi için Yaka Danışmanlık uzmanlığından destek almak, "sözleşmeye bağlılık" ile "mevzuata uygunluk" arasındaki keskin çizgiyi korumanızı sağlar. Sayıştay 6. Dairesi'nin 14.07.2015 tarihli ve 254 sayılı kararı (İlam No: 186), bu soruna "normlar hiyerarşisi" ilkesiyle yaklaşan emsal bir karardır.

Kararın İlgili Kısmı

"Dolayısıyla ihaleden öce tespit edilip ihale dokümanında gösterilmiş olsalar da ihale konusu hizmetteki oranı yansıtmayan katsayıların hukuksal bir değeri bulunamaz. İhale konusu hizmetteki ağırlık oranını yansıtmayan katsayılara hukuksal değer atfetmek fiyat farkına ilişkin Esaslar'ın amacına da aykırıdır."

Olayın Arka Planı: Hatalı Katsayı Tespiti

Bir hizmet alımı işinde, yaklaşık maliyetin %73'ü işçilik, %16'sı akaryakıt (b1) ve %11'i makine (d) kalemlerinden oluşmaktadır. Buna rağmen idare, ihale dokümanında işçilik katsayılarına (a1 ve a2) "0" (sıfır) vermiş, akaryakıt (b1) katsayısını 0,40 ve makine (d) katsayısını 0,60 olarak belirlemiştir. Katsayılar toplamı (0.40+0.60) 1'e eşittir. İdare, bu katsayılara göre Fiyat Farkı Esasları'nın 7. maddesine göre fiyat farkı ödemiş, ayrıca Esaslar'ın 8. maddesine göre de asgari ücret fiyat farkı ödemiştir.

Savunma: "Katsayılar Değiştirilemez"

Sorumlular (ve Daire'deki karşı oy), 4735 sayılı Kanun'un 8. maddesi ve Fiyat Farkı Esasları'nın 9. maddesi uyarınca, sözleşmedeki katsayıların (b1=0.40, d=0.60) toplamının 1 olduğunu ve bu katsayıların "hiçbir gerekçeyle değiştirilemeyeceğini" savunmuştur.

Daire'nin Çoğunluk Kararı: "Hayali Katsayının" Hukuki Değeri Yoktur

Daire, Temyiz Kurulu'nun bozma kararı sonrası yaptığı yeniden değerlendirmede, "katsayılar değiştirilemez" kuralının mutlak olmadığını, bunun için katsayıların mevzuata uygun belirlenmiş olması gerektiğini vurgulamıştır. Daire'ye göre, Fiyat Farkı Esasları katsayıların bağlayıcı olması için 3 şart öngörür:

  1. İhaleden önce belirlenmeli.
  2. Toplamları 1'e eşit olmalı.
  3. İhale konusu hizmetteki oranı yansıtmaları.

Bu olayda üçüncü şart (hizmetteki oranı yansıtma) sağlanmamıştır. %73 ağırlığı olan işçiliğe "0" katsayısı verilmesi, bu katsayıları "hayali" kılar. Hayali katsayıların ise hukuki bir değeri yoktur.

Daire, "sözleşme ve eki ihale dokümanı yasal ve idari düzenlemelere aykırı olduğunda" normlar hiyerarşisi gereği idarenin düzenleyici işlemlere (yani Fiyat Farkı Esasları'nın kendisine) uyması gerektiğini belirtmiştir. Daire, işçiliğin vasıflı (a2) olduğunu kabul ederek a1=0 olacağından, 8. maddeye göre (asgari ücret farkı) ödeme yapılmasının tamamen hukuka aykırı olduğuna ve ödenen bu tutarın tamamının kamu zararı olduğuna karar vermiştir.

Analizin Sonucu

  • "Sözleşmedeki katsayılar değiştirilemez" (4735 S.K. Md. 8) kuralı, bir koruma kalkanı değildir. Bu kuralın geçerli olması için katsayıların en baştan Fiyat Farkı Esasları'na, yani "hizmetteki gerçek ağırlık oranlarına" uygun belirlenmesi gerekir.
  • İdareler, yaklaşık maliyetteki ağırlık oranlarını (örn. %73 işçilik) yok sayarak, keyfi veya hayali katsayılar (örn. işçilik = 0) belirleyemez.
  • Mevzuata (Fiyat Farkı Esasları) aykırı olarak belirlenmiş bir sözleşme hükmü (hatalı katsayılar), "normlar hiyerarşisi" ilkesi gereği uygulanamaz ve bu hükme dayalı fazla ödemeler kamu zararı teşkil eder.