Giriş

Kamu kaynakları kullanılarak yürütülen yapım işlerinde, imalatların projelere ve metrajlara uygun olarak gerçekleştirilmesi ve ödemelerin bu çerçevede yapılması esastır. Hakedişlerin hatalı düzenlenmesi, metrajların yanlış hesaplanması veya yapılmayan imalatlara ödeme yapılması gibi durumlar, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamında "kamu zararı"nı oluşturur. Bu zararın ortaya çıkmasından kimlerin, hangi oranda ve hangi hukuki dayanaklara göre sorumlu tutulacağı, hem idari hem de adli yargının en hassas konularından biridir. Sorumluluğun tespiti, sadece yüklenici ile sınırlı kalmamakta, aynı zamanda denetim ve onay mekanizmasında yer alan idare görevlilerini de (yapı denetim görevlileri, kontrol mühendisleri, hakedişi düzenleyenler, onaylayanlar vb.) kapsamaktadır.

Bu makalede, Yargıtay 15. Hukuk Dairesi'nin 19.12.2018 tarihli ve 2018/3463 E., 2018/5162 K. sayılı kararı merkeze alınarak, bir yapım işinde ortaya çıkan kamu zararı nedeniyle idare görevlilerinin sorumluluğunun hangi esaslara göre belirlenmesi gerektiği, "illiyet bağı"nın önemi ve bu süreçte ceza yargılaması kararının beklenmesinin gerekliliği hususları ele alınacaktır.

İlgili Mevzuat ve Sorumluluğun Hukuki Çerçevesi

Kamu görevlilerinin mali sorumluluğu, birden çok kanun ve yönetmelikte düzenlenmiştir:

  • 5018 Sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu Madde 71: Kamu zararını tanımlar ve zararın oluşmasında kasıt, kusur veya ihmali bulunan görevlilerden tazmin edileceğini hükme bağlar.
  • 1050 Sayılı Genel Muhasebe Kanunu Madde 20/E (Mülga olmasına rağmen olayın gerçekleştiği tarihteki dayanak): Fazla ödemeye dayanak olan keşif, tutanak, rapor gibi belgeleri düzenleyen ve onaylayan kişilerin, tahakkuk memuru ve saymanla birlikte sorumlu olduğunu belirtir.
  • 4735 Sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu Madde 28 ve 31: Muayene ve kabul komisyonu üyeleri ile yapı denetim görevlilerinin, görevlerini kanuni gereklere uygun yapmamaları halinde doğacak zarardan sorumlu olacaklarını düzenler. Özellikle Madde 31, yapı denetim görevlilerinin denetim eksikliği nedeniyle ortaya çıkan zarardan yüklenici ile birlikte müteselsilen sorumlu olduğunu belirtir.
  • Bayındırlık İşleri Kontrol Yönetmeliği: Kontrol teşkilatında yer alan (kontrol amiri, şefi, mühendisi vb.) personelin görev, yetki ve sorumluluklarını tanımlayarak, imzaladıkları evrakların içeriğinden ve sonuçlarından sorumlu olduklarını belirtir.

Bu mevzuat hükümleri bir bütün olarak değerlendirildiğinde, bir kamu zararının tazmininde sorumluluğun tespiti için, zarara yol açan eylem ile görevin ihmali arasında doğrudan bir illiyet (nedensellik) bağının kurulması gerektiği açıktır.

Kararın İncelenmesi (Yargıtay 15. HD 2018/5162 Sayılı Karar)

  1. Olayın Özeti ve Uyuşmazlık

Davacı idare, bir devlet hastanesi inşaatında, yapılmayan imalatlar için ödeme yapıldığı ve hatalı metrajlar düzenlendiği gerekçesiyle yüklenici firma ile birlikte projede ve ödeme sürecinde görev alan idare elemanları aleyhine kamu zararının tazmini için dava açmıştır. İlk derece mahkemesi, idare elemanları yönünden davanın reddine karar vermiştir. Yargıtay ise, idare elemanlarının sorumluluğuna ilişkin yapılan incelemenin eksik olduğu gerekçesiyle kararı bozmuştur.

  1. Yargıtay'ın Değerlendirmesi ve Bozma Gerekçesi

Yargıtay, idare elemanlarının sorumluluğunun tespiti için izlenmesi gereken metodolojiyi ayrıntılı bir şekilde ortaya koymuştur:

  • Sorumluluğun Tespiti İçin İzlenecek Yol: Yargıtay, bir idare görevlisinin fazla ödemeden sorumlu tutulabilmesi için öncelikle şu adımların izlenmesi gerektiğini belirtmiştir:
    1. Zarara Sebebiyet Veren Belgenin Tespiti: Öncelikle, fazla ödemeye hangi belgenin (hatalı metraj, yanlış poz uygulaması, usulsüz yeni birim fiyat tutanağı, gerçeğe aykırı ataşman defteri vb.) neden olduğunun net bir şekilde tespit edilmesi gerekir.
    2. Belgeyi İmzalayanların Sıfatının Belirlenmesi: Bu belgeleri imzalayan kişilerin, hangi unvan ve sıfatla (kontrol mühendisi, kontrol şefi, komisyon üyesi vb.) imza attıklarının belirlenmesi gerekir.
    3. Görev, Yetki ve Sorumlulukların Araştırılması: İmza sahiplerinin, ilgili mevzuat (kuruluş kanunları, yönetmelikler, yönergeler) uyarınca görev, yetki ve sorumluluklarının ne olduğunun açıklığa kavuşturulması gerekir.
    4. İlliyet Bağının Kurulması: Her bir görevlinin yapması gereken işlerle fiiliyatta yaptığı işler karşılaştırılarak, fazla ödemenin ortaya çıkmasında ihmal veya kusurlarının olup olmadığı, yani zararla eylemleri arasında doğrudan bir illiyet bağının bulunup bulunmadığı tespit edilmelidir.
  • Ceza Davası Sonucunun Beklenmesi (Bekletici Mesele): Yargıtay, aynı olay nedeniyle idare elemanları hakkında Ağır Ceza Mahkemesi'nde devam eden bir kamu davası bulunduğunu tespit etmiştir. Ceza davasında, belgelerin sahteliği, görevin ihmali veya kötüye kullanılması gibi hususlar maddi olgu olarak tespit edileceğinden, hukuk mahkemesi için bağlayıcı olacaktır. Bu nedenle, sorumluluğun tespiti açısından ceza davasının sonucunun beklenmesi gerektiğine hükmetmiştir.
  • Eksik İnceleme: Mahkemenin bu ayrıntılı araştırmayı yapmadan ve özellikle ilgili hakediş evraklarının tamamını dosyaya getirtmeden, idare elemanlarının sorumlu olmadığı yönünde karar vermesini "eksik ve yetersiz inceleme" olarak nitelendirerek kararı bozmuştur.

Sonuç

Yargıtay 15. Hukuk Dairesi'nin 2018/5162 sayılı kararı, kamu zararı davalarında idare görevlilerinin sorumluluğunun keyfi veya genel geçer kabullerle değil, somut delillere ve illiyet bağına dayalı olarak titiz bir incelemeyle tespit edilmesi gerektiğini ortaya koyan emsal bir karardır. Bu karardan çıkarılması gereken temel ilkeler şunlardır:

  1. Kamu zararından kaynaklanan rücu davalarında sorumluluk, zarara yol açan belgeyi düzenleyen, imzalayan ve onaylayan herkesi kapsayabilir.
  2. Ancak bir görevlinin sorumlu tutulabilmesi için, imzaladığı belge ile ortaya çıkan zarar arasında doğrudan bir illiyet bağının kurulması ve görevinin gerektirdiği dikkat ve özeni göstermediğinin (ihmal veya kusur) kanıtlanması zorunludur.
  3. Sorumluluğun tespiti, soyut bir değerlendirme değil; her bir görevlinin ilgili mevzuattaki görev tanımına göre yapması gerekenlerle fiiliyatta yaptıklarının karşılaştırılması suretiyle yapılmalıdır.
  4. Aynı olaya ilişkin devam eden bir ceza davası varsa, bu davada tespit edilecek maddi olgular hukuk mahkemesini de bağlayacağından, ceza davasının sonucu bekletici mesele yapılmalıdır.

Bu karar, kamu görevlilerinin imzaladıkları her belgenin sorumluluğunu taşıdıklarını, ancak bu sorumluluğun objektif kriterlere, somut delillere ve illiyet bağına dayandırılması gerektiğini, soyut ve genel suçlamalarla sorumluluk tesis edilemeyeceğini açıkça ortaya koymaktadır.