Giriş
Yapım işleri sözleşmelerinin uygulanması sırasında, sözleşmede fiyatı bulunmayan yeni bir iş kaleminin yapılması ihtiyacı doğduğunda, bu işin bedelinin tespiti süreci hem teknik hem de hukuki bir önem arz eder. Yapım İşleri Genel Şartnamesi'nin (YİGŞ) 22. maddesi, bu fiyat tespitinin nasıl yapılacağına dair usul ve esasları belirlerken, "kaynakların verimli kullanılması" ilkesini temel bir kriter olarak ortaya koymaktadır. İdarelerin bu süreçte yaptıkları tespitlerin, kamu kaynaklarının yerinde ve rayicine uygun kullanılıp kullanılmadığı yönünden Sayıştay denetimine tabi olması, sürecin şeffaf ve hukuka uygun yürütülmesini zorunlu kılmaktadır.
Bu makalede, Sayıştay Temyiz Kurulu'nun 02.02.2022 tarihli ve 50975 sayılı kararı analiz edilerek, yeni birim fiyat tespitinde piyasa rayiçlerinin belirlenmesi yöntemi, Ticaret ve/veya Sanayi Odası onayının rolü ve "kaynakların verimli kullanılması" ilkesine aykırılığın nasıl kamu zararı oluşturduğu hususları incelenecektir.
İlgili Mevzuat ve Hukuki Zemin
- 5018 Sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu Madde 71: Bu madde, "kamu zararı" kavramını tanımlar. Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmalleriyle kamu kaynağında bir azalmaya neden olmaları veya artışa engel olmaları kamu zararıdır. Maddede, bir iş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması açıkça bir kamu zararı belirleme unsuru olarak sayılmıştır.
- Yapım İşleri Genel Şartnamesi (YİGŞ) Madde 22: Yeni birim fiyat tespitinde kullanılacak rayiçleri düzenleyen 3. fıkra, idareye farklı kaynaklardan (yüklenici teklifi, idarede mevcut rayiçler, piyasa fiyatları) birini veya birkaçını kullanma yetkisi verirken, bu seçimi yaparken "kaynakların verimli kullanılması" ilkesini gözetme şartını koşar. (ç) bendi ise, "idarece kabul edilmek şartıyla, ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmış uygulama ayına ait yerel rayiçleri"nin kullanılabileceğini belirtir.
- Oda Muamelat Yönetmeliği Madde 38: Ticaret ve Sanayi Odalarının faturaların rayice uygunluğunu nasıl onaylayacağını düzenler. Onay, faturaya konu mal ve hizmetle iştigal eden en az üç işletmeden belgelendirilmek suretiyle alınacak fiyatların ortalamasına veya birbirine en yakın olanlarına göre yapılır.
Kararın İncelenmesi (Sayıştay Temyiz Kurulu 50975 Sayılı Karar)
- Olayın Özeti ve İdarenin Uygulaması
Bir yapım işinde, sözleşmede bulunmayan "32 kanal NVR cihazı", "16 port poe switch" ve "8 TB HDD bellek" gibi elektronik malzemelerin temini ve montajı ihtiyacı doğmuştur. İdare, yeni birim fiyatları tespit etmek amacıyla, biri Ankara'da, ikisi İstanbul'da bulunan üç farklı firmadan teknik şartname olmaksızın proforma faturalar almış ve genellikle en düşük fiyatlı olanı esas alarak birim fiyatları belirlemiştir. Bu faturalar için ilgili Ticaret/Sanayi Odasından rayice uygunluk onayı alınmamıştır.
- Sayıştay'ın Tespiti ve Kamu Zararı Hükmü
Sayıştay denetçisi, denetim sırasında, aynı malzemelere ait detaylı bilgi ve katalogları ilgili Sanayi Odası'na göndererek montaj dâhil resmi rayiç talep etmiştir. Gelen resmi rayiçlerin, idarenin proforma faturalara dayanarak belirlediği fiyatlardan çok daha düşük olduğu tespit edilmiştir.
Sayıştay Temyiz Kurulu, bu tespitler ışığında şu değerlendirmeleri yapmıştır:
- YİGŞ Madde 22'ye Aykırılık: İdare, YİGŞ Madde 22/(3)-ç bendine göre piyasa rayici belirleme yoluna gitmiş, ancak bu bendin gereği olan "ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmış" olma şartını yerine getirmemiştir. Onaysız ve farklı şehirlerden alınmış proforma faturalara dayanarak fiyat tespiti yapmak, mevzuata aykırıdır.
- "Kaynakların Verimli Kullanılması" İlkesinin İhlali: YİGŞ Madde 22, idareye rayiç belirlemede takdir hakkı tanımakla birlikte, bu hakkı "kaynakların verimli kullanılması" ilkesiyle sınırlar. İdarenin, kolayca ulaşabileceği resmi oda rayiçlerinden çok daha yüksek olan onaysız proforma faturaları esas alması, bu ilkenin açık bir ihlalidir.
- Kamu Zararının Varlığı: İdarenin bu hukuka aykırı işlemi sonucunda, söz konusu malzemeler rayiç bedellerinin üzerinde bir fiyatla temin edilmiştir. 5018 sayılı Kanun'un 71. maddesi uyarınca, bir malın veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması doğrudan kamu zararı oluşturur. Kurul, idarenin belirlediği fiyat ile Sanayi Odası'nın bildirdiği montaj dâhil rayiç fiyat arasındaki farkın kamu zararı olduğuna ve sorumlularına tazmin ettirilmesi gerektiğine hükmetmiştir.
Kurul ayrıca, sorumluların "fiyat farkının montaj ve nitelikli işçilikten kaynaklandığı" yönündeki savunmasını, Sanayi Odası'ndan alınan fiyatların zaten "montaj dâhil" istenmiş olması nedeniyle geçersiz bulmuştur.
Sonuç
Sayıştay Temyiz Kurulu'nun 50975 sayılı kararı, kamu idarelerine yeni birim fiyat tespiti sürecindeki sorumluluklarını hatırlatan, emsal niteliğinde bir karardır. Bu karardan çıkarılması gereken temel ilkeler şunlardır:
- Yeni birim fiyat tespitinde piyasa araştırması yapılması durumunda, YİGŞ Madde 22 uyarınca, elde edilen fiyatların ilgili Ticaret ve/veya Sanayi Odası tarafından onaylatılması esastır. Onaysız proforma faturalar, hukuken geçerli bir rayiç belgesi değildir.
- İdareler, YİGŞ Madde 22'nin kendilerine tanıdığı takdir hakkını kullanırken, "kaynakların verimli kullanılması" ilkesiyle bağlıdırlar. Daha düşük bir rayiç kaynağı (örneğin, oda fiyatları) mevcut ve ulaşılabilir iken, bundan daha yüksek bir bedelle alım yapılması bu ilkeyi ihlal eder.
- Bir mal veya hizmetin, hukuka aykırı yöntemlerle belirlenen ve piyasa rayicinin üzerinde olan bir fiyatla temin edilmesi, 5018 sayılı Kanun'a göre kamu zararı oluşturur ve bu zarardan işlemi yapan kamu görevlileri şahsen sorumlu olurlar.
Bu karar, yeni fiyat tespit sürecinin sadece idare ile yüklenici arasında bir mutabakat meselesi olmadığını, aynı zamanda kamu kaynaklarının doğru kullanılıp kullanılmadığına ilişkin bir kamu hukuku denetimine tabi olduğunu net bir şekilde göstermektedir.
Yorum Bırak