Kamu Zararı ve İdare Zararı Arasındaki İlişki: 5018 Sayılı Kanun Perspektifinden Bir Değerlendirme

Giriş

Hukuk devletinin temel unsurlarından biri olan idarenin eylem ve işlemlerinde hukuka bağlılığı, aynı zamanda mali disiplin ve hesap verebilirlik ilkeleriyle de doğrudan ilişkilidir. Modern kamu mali yönetiminin temel metni olan 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu, kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlamayı hedeflerken, bu kaynaklara zarar veren görevlilerin sorumluluğunu da net bir şekilde düzenlemiştir. Bu bağlamda, kamu görevlilerinin mali sorumluluğunu doğuran iki temel kavram öne çıkmaktadır: Kamu zararı ve idare zararı. Sıkça birbiriyle karıştırılan bu iki kavram, aslında zararın yönü, hukuki dayanağı, sorumluları ve tabi olduğu yargısal süreçler açısından önemli farklılıklar içermektedir. Bu makalede, 5018 sayılı Kanun merkezinde kamu zararı ve sorumluluk rejimi ile idare hukuku prensipleri çerçevesinde idare zararı kavramları incelenecek ve aralarındaki ilişki detaylı bir şekilde analiz edilecektir.

1. 5018 Sayılı Kanun Çerçevesinde Kamu Zararı ve Sorumluluk

5018 sayılı Kanun, kamu maliyesinde bir reform niteliği taşıyarak, sorumluluk mekanizmalarını yeniden tanımlamıştır. Bu mekanizmaların en önemlisi "kamu zararı" kavramıdır.

1.1. Kamu Zararının Tanımı ve Kapsamı

5018 sayılı Kanun’un 71. maddesi, kamu zararını şu şekilde tanımlamıştır:

"Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır."

Bu tanımdan hareketle, bir zararın "kamu zararı" olarak nitelendirilebilmesi için şu unsurların bir arada bulunması gerekir:

• Kamu Görevlisi Tarafından İşlenmesi: Zarara yol açan eylem veya işlemin bir kamu görevlisi tarafından yapılması.
• Kusur Sorumluluğu: Görevlinin kasıt, kusur veya ihmalinin bulunması.
• Mevzuata Aykırılık: Yapılan işlem, karar veya eylemin kanun, tüzük, yönetmelik gibi mevcut mevzuata aykırı olması.
• Sonuç (Zarar): Bu aykırılık neticesinde kamu kaynağında bir azalma meydana gelmesi (örn: fazla ödeme) veya olması gereken bir artışa engel olunması (örn: bir alacağın tahsil edilmemesi).

Kanun, kamu zararının kapsamına giren halleri de maddeler halinde ifade etmiştir. Bunlar arasında; işin, malın veya hizmetin rayiç bedelinden yüksek fiyatla alınması, idare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun yapılmaması, kamu mallarının kiraya verilmesi, tahsisi, yönetimi gibi işlemlerin usulsüz yapılması gibi durumlar yer alır.

1.2. Kamu Zararından Sorumluluk ve Tahsil Süreci

Kamu zararından doğan sorumluluk, doğrudan kamu görevlisine yöneliktir. İdare, uğradığı bu zararı tespit ettiğinde, zarara sebep olan görevliden bunu tahsil etmekle yükümlüdür. Bu süreçte harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri gibi rolü olan tüm görevliler müteselsilen (zincirleme) sorumlu olabilir.

• Tespit: Kamu zararı, Sayıştay, denetim elemanları veya idarenin kendi iç kontrol mekanizmaları tarafından tespit edilir.
• Tahsil: Tespit edilen zarar, ilgili kamu görevlisine tebliğ edilir ve rızaen (gönüllü olarak) ödemesi istenir. Rızaen ödenmemesi durumunda, 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümlerine göre yasal yollarla tahsil edilir. Sayıştay kesinleşmiş ilamları neticesinde tespit edilen kamu zararları ise ilam (mahkeme kararı) niteliğinde olup doğrudan icra edilebilir.

Özetle, kamu zararı, devletin kendi malvarlığına yönelik, kendi görevlisi tarafından verilen bir zarardır ve devlet, bu zararı doğrudan görevlisinden talep eder.

Bölüm 2: İdare Hukuku Bağlamında İdare Zararı

İdare zararı, kamu zararından farklı olarak, idarenin eylem ve işlemleri nedeniyle üçüncü kişilerin (vatandaşlar, şirketler) uğradığı zararı ifade eder. Bu kavramın temelinde, Anayasa’nın 125. maddesinde yer alan "İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır" ve "İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür" ilkeleri yatar. Bununla birlikte, kamu zararı şartlarının oluşmadığı hallerde de yine idare zararından bahsedilebilir.

2.1. İdare Zararının Temeli: Hizmet Kusuru

İdarenin mali sorumluluğunun doğmasındaki en temel ilke hizmet kusurudur. Hizmet kusuru; idari bir hizmetin hiç işlememesi, geç işlemesi veya kötü işlemesi durumlarında ortaya çıkar. Örneğin:

• Belediyenin açık bıraktığı bir çukura düşerek yaralanan vatandaşın uğradığı zarar,
• Bir devlet hastanesindeki tıbbi hata (malpraktis) sonucu hastanın zarar görmesi,
• İdarenin hukuka aykırı bir idari işlemle bir şirketin ticari faaliyetini durdurması sonucu oluşan kar kaybı.

Bu gibi durumlarda zarar gören kişi, doğrudan zarara sebep olan doktora, mühendise veya memura değil, hizmetin sahibi olan idareye (Sağlık Bakanlığı, Belediye Başkanlığı vb.) karşı idari yargıda tam yargı davası açar.

2.2. İdarenin Sorumluluğu ve Rücu Mekanizması

İdari yargı, idarenin hizmet kusuru olduğuna karar verirse, idareyi zarar gören kişiye tazminat ödemeye mahkûm eder. Bu noktada idare zararı gerçekleşmiş olur.

Ancak süreç burada bitmez. Anayasa'nın 129. maddesinin 5. fıkrası uyarınca, memurların ve diğer kamu görevlilerinin yetkilerini kullanırken işledikleri kusurlardan doğan tazminat davaları, ancak idare aleyhine açılabilir. İdare, ödediği tazminatı, zarara sebep olan görevlinin kişisel kusurunun bulunması halinde ona rücu etme (yansıtma) hakkına sahiptir.

İşte idare zararı ile kamu görevlisinin mali sorumluluğu arasındaki bağ, bu rücu mekanizması ile kurulur. Devlet, vatandaşa ödediği tazminatı, kusurlu memurdan geri ister.

Bölüm 3: Kamu Zararı ve İdare Zararı Arasındaki Temel Farklar ve İlişki

Yukarıdaki açıklamalardan da anlaşılacağı üzere, bu iki kavram arasındaki temel farklar şunlardır:

İlişkisi: Bazen tek bir hatalı eylem, hem kamu zararına hem de idare zararına yol açabilir. Örneğin, bir belediye görevlisinin mevzuata aykırı şekilde ve rüşvet alarak ruhsatsız bir yapıya izin verdiğini düşünelim. Bu yapının daha sonra çökmesiyle bir vatandaş zarar görürse:

1. Vatandaşın uğradığı zarar bir idare zararıdır. Vatandaş, belediyeye dava açar ve tazminatını alır. Belediye, ödediği bu tazminatı kusurlu görevliye rücu eder.
2. Görevlinin mevzuata aykırı işlem yaparken aldığı rüşvet veya idareyi uğrattığı harç kaybı gibi durumlar ise doğrudan bir kamu zararıdır ve Sayıştay veya idare tarafından doğrudan görevliden talep edilir.

İlave olarak; kamu görevlisinin kasıt, kusur ve ihmalinin olmadığının net olarak ortaya konulduğu hallerde de kamu zararından değil, idare zararından bahsedilebilir. Bu noktada, özellikle yargı makamları tarafından verilen kararlar neticesinde yüklenicilere yapılan ödemeler kamu zararından ziyade idare zararına örnek olarak gösterilebilir. Makalede, idare zararı hizmet kusuru ile birlikte ele alınmış olsa da, kamu zararı oluşum şartlarının dikkate alınarak bir değerlendirme ve yaklaşım ortaya konulması gerektiği değerlendirilmektedir. Bu sebeple, 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesindeki şartlar ile sorumluluk arasındaki illiyet bağı kurularak inceleme yapılması ve sonuca gidilmesi hayati öneme haizdir.

Sonuç

Kamu zararı ve idare zararı, kamu görevlilerinin mali sorumluluğunu doğuran ancak nitelikleri itibarıyla birbirinden tamamen farklı iki kavramdır. Kamu zararı, devletin iç işleyişinde kendi kaynağını koruma mekanizmasıyken; idare zararı, devletin dışa karşı, vatandaşlarına verdiği zararları tazmin etme yükümlülüğü ve kamu zararı şartlarının oluşmama halidir. Kamu zararında muhatap doğrudan memur iken, idare zararında muhatap önce idare, sonra bazı hallerde (rücu yoluyla) memurdur.

Bu iki kavramın doğru anlaşılması, kamu görevlilerinin görevlerini ifa ederken mali sorumluluklarının bilincinde olmaları, idarenin hukuka bağlılığının sağlanması ve vatandaşların haklarını etkin bir şekilde arayabilmeleri açısından hayati öneme sahiptir. 5018 sayılı Kanun ile güçlendirilen kamu zararı rejimi ve idare hukukunun köklü prensiplerine dayanan idare zararı sorumluluğu, bir bütün olarak hesap verebilir ve şeffaf bir yönetim anlayışının temel taşlarını oluşturmaktadır.