Kamu idareleri tarafından gerçekleştirilen yapım işleri, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu (KİK) ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu (KİSK) ile bu Kanunlara dayanılarak çıkarılan Yapım İşleri Genel Şartnamesi (YİGŞ) hükümleri çerçevesinde yürütülmektedir. Bu sürecin en temel ve operasyonel araçlarından ikisi İş Programı ve Ödenek Dilimleri olup, bu unsurların doğru planlanması ve yönetimi, taahhüdün süresinde ve maliyet etkinliği ile yerine getirilmesi açısından büyük önem taşır. Bu kapsamda, yapım işlerindeki iş programı ve ödenek dilimlerine ilişkin yasal çerçeve, uygulama esasları ve sektördeki tartışmalı konular detayı ile ele alınacaktır.

 

1. Yasal Çerçeve ve Temel Kavramlar
1.1. İş Programının Tanımı ve Kapsamı

İş programı, yüklenicinin, yapım işine ait iş kalemlerini/gruplarını, işin süresi ve varsa iş kısımlarına ait bitirme tarihleri ile yıllık ödeme miktarlarını dikkate alarak hazırladığı ayrıntılı programdır. YİGŞ’ye göre, iş programı aynı zamanda imalatların niteliğini, teknik özelliğini ve yapım sürelerini esas alarak aylık imalatı ve iş miktarlarını, ihzarat ödemesi öngörülen işlerde ihzaratı, yıllık ödenek dilimlerini ve bunların aylara dağılımını ayrıntılı olarak göstermelidir.

İş programının içeriği, sözleşme türüne göre farklılık gösterebilir:

  1. Anahtar Teslimi Götürü Bedel Sözleşmelerde: İş programı, iş kalemlerini ve iş gruplarını, aylık imalatı ve iş miktarlarını içermelidir. Bu tür sözleşmelerde, yapılan işlerin bedelleri, yüklenicinin teklif ettiği toplam bedel esas alınarak ihale dokümanında öngörülen ilerleme yüzdeleri üzerinden ödenir.
  2. Birim Fiyat Sözleşmelerde: İş programı, iş kalemlerini, aylık imalat ve iş miktarlarını, ihzarat ödemesi öngörülen işlerde ise ihzaratı da içerecektir. Yapılan işlerin bedellerinin ödenmesinde ise birim fiyat teklif cetvelinde yüklenicinin teklif ettiği birim fiyatlar ile varsa sonradan tespit edilen yeni birim fiyatlar esas alınır.
  3. Karma Sözleşmelerde: Hem anahtar teslimi götürü bedel (ilerleme yüzdeleri) hem de birim fiyat (metrajlar) esasları birlikte uygulanır.
1.2. Ödenek Dilimlerinin Planlanması ve Kısıtlamalar

Kamu yatırım projelerinde ödeneğin bütçede bulunması zorunludur ve ödeneği bulunmayan hiçbir iş için ihaleye çıkılamaz. Birden fazla yılı kapsayan işlerde ihaleye çıkılabilmesi için, işin süresine uygun olarak yıllar itibarıyla öngörülen ödeneğin bütçelerde bulunmasını sağlamak üzere programlamanın yapılmış olması zorunludur.

Yatırım projeleri kapsamında önemli kısıtlamalar mevcuttur:

  • İlk Yıl Ödenek Sınırı: İlk yıl için öngörülen ödenek, yılı merkezî yönetim bütçe kanununda belirlenen stratejik öneme sahip yatırımlar veya projeler hariç olmak üzere, proje maliyetinin %10’undan az olamaz.
  • Ödenek Azaltma Yasağı: Başlangıçta daha sonraki yıllar için programlanmış olan ödenek dilimleri, sonraki yıllarda azaltılamaz.
  • İhale Zamanlaması: Öngörülen ödeneklerin kullanılmasına imkan verecek süre dikkate alınarak ihalelerin zamanında yapılması esastır. Birden fazla yılı kapsayan ve yatırım niteliği olan işlerde (doğal afetler hariç) ise yılın ilk dokuz ayında ihalenin sonuçlandırılması esastır.

Yüklenici, yapım işi için sözleşmede belirtilen ödenekleri iş programına uygun şekilde imalat ve/veya ihzarat olarak sarf etmek zorundadır. Ancak, toplam sözleşme bedeli içinde kalmak kaydıyla, yüklenicinin de görüşü alınarak yılı ödenekleri artırılabilir. Bu durumda yüklenici, artırılan ödenekleri onaylanan revize iş programına uygun şekilde gerçekleştirmek zorundadır.

 

2. İş Programının Hazırlanması ve Uygulanması
2.1. Hazırlama ve Onay Süreci

İş programı, yer tesliminin yapıldığı tarihten itibaren on beş gün içinde hazırlanarak idareye onaylanmak üzere teslim edilir. Program, sözleşme bedeli üzerinden, imalatların niteliği, teknik özelliği ve yapım süreleri dikkate alınarak, gün bazında yapılması gereken iş tutarlarını hesaplayarak, ödeneklerin yıllara göre dağılım esasları ile varsa işin kısımları ile bitirme tarihlerini de dikkate alarak idarece verilen örneklere uygun olarak hazırlanır.

İdare, iş programını verildiği tarihten başlamak üzere sözleşme veya eklerinde belirtilen süre içinde, olduğu gibi veya gerekli gördüğü değişiklikleri yaparak onaylar ve onaylı bir nüshasını yükleniciye verir. İş programları ancak idarenin onayıyla geçerli olur.

2.2. Revize İş Programı

Yüklenici, idarece onaylanmış iş programına aynen uymak zorundadır. Ancak zorunlu hallerde idarenin uygun görüşü ile iş programında değişiklik yapılabilir.

Revize iş programı düzenlenmesini gerektiren durumlar şunlardır:

  1. İşte idarece onaylanan bir süre uzatımı olması.
  2. İş artışı/eksilişi yapılması.
  3. Ödenek dilim değişikliği yapılması.
  4. İdarenin izniyle havanın fen noktasından çalışmaya uygun olmadığı dönemde çalışılması.
  5. Yeni fiyat tespiti yapılması.
  6. 4735 sayılı Kanunun 10. maddesinde belirtilen mücbir sebep hallerinin gerçekleşmesi veya sözleşmenin ifasının idareden kaynaklanan nedenlerle gecikmesi nedeniyle süre uzatımı verilmiş olması.

Bu durumlarda yüklenici, tebliğ tarihinden itibaren yedi gün içinde revize iş programı düzenleyerek idarenin onayına sunmak zorundadır. Mücbir sebeplerle veya idare kusuruyla süre uzatımı verilmesi halinde, revize iş programında, süre uzatımına sebep olan durumun ortaya çıktığı tarihten önceki döneme ait aylık ödenek dağılımında değişiklik yapılamaz.

 

3. Ödemeler ve Mali Yönetim
3.1. Hakediş Ödemelerinde İş Programı ve Ödenek

Yapılan işlerin bedelleri, kesin ödeme niteliğinde olmamak ve kazanılmış hak sayılmamak üzere geçici hakediş raporları ile ödenir. Ödemeler, sözleşmedeki kayıtlara ve ilgili kanunlara göre yapılacak kesintiler çıktıktan sonra, sözleşmenin ödemeye ilişkin hükümleri çerçevesinde yapılır. Anahtar teslimi götürü bedel işlerde hakediş bedelleri, ihale dokümanında öngörülen ilerleme yüzdeleri üzerinden ödenir.

Ödeme süreçlerinde, nakit planlaması büyük önem taşır. Merkezî yönetim bütçe kanunu uyarınca, ayrıntılı harcama programları ve serbest bırakma oranlarına göre nakit planlaması dikkate alınarak ödenekler kullanılır. Kamu idarelerinin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderler, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödenir.

Yüklenicinin idarenin talebi olmaksızın iş programına nazaran daha fazla iş yapması halinde, İdare bu fazla işin bedelini imkan bulduğu takdirde öder.

3.2. Avans Uygulamaları

Yapım işlerinde ön ödeme (avans) yapılması mümkündür. Avans, harcama yetkilisinin uygun görmesi ve karşılığı ödeneğin saklı tutulması kaydıyla, ivedi veya zorunlu giderler için verilebilir.

Yüklenicilere, sözleşmesinde belirtilmek ve yüklenme tutarının yüzde otuzunu (%30) geçmemek üzere, teminat karşılığında bütçe dışı avans ödenebilir. Bu oranın yapım işlerinde sözleşme bedelinin yüzde otuzundan fazla olmaması şartı vardır.

Avansın tahsis amaçları şunları kapsayabilir:

  • Şantiyenin kurulması, lüzumlu makine ve ekipmanın nakli.
  • Makine, ekipman, malzeme ve cihazların satın alınması ve siparişe bağlanması.
  • Birim fiyat ve karma sözleşmelerde taahhüdün ifası için gerekli ihzarat malzemesinin temini.

Avansın mahsubu, Yapım İşleri Sözleşmelerinde özel kurallara tabidir:

  1. Avans Mahsup Oranı: Avans mahsup oranı, avans verilme oranının % 50 fazlasıdır.
  2. Mahsup Şekli: Avanslar, avansın verildiği tarihten itibaren her bir hakedişin sözleşme bedeline ait tutarına, avans mahsup oranı uygulanarak hakedişlerden kesinti yapılmak suretiyle mahsup edilir.
  3. Kalan Bakiye: Avans bakiyesi, son geçici hakedişten yüzde nispetine bakılmaksızın tamamen kesilir. Hakediş tutarı yetmezse farkı yüklenici otuz gün içinde nakden öder, aksi takdirde avans teminatı nakde çevrilir.
  4. Fesih/Tasfiye Durumu: İşin tasfiye edilmesi halinde, yüklenici tasfiye kabul tarihinden itibaren otuz gün içerisinde avans bakiyesini nakden ödemek zorundadır.

Avansın zamanında verilmemesinden dolayı yüklenici, İdareden hiçbir suretle süre uzatımı, tazminat ve benzeri taleplerde bulunmamayı taahhüt eder.

3.3. Fiyat Farkı Hesaplamasında İş Programının Etkisi

Fiyat farkı hesaplamaları, iş programına uygun gerçekleşen iş miktarları üzerinden yapılır. İş programı ve ödenek dilimi, özellikle fiyat farkı hesaplamasında merkezi bir rol oynar:

  1. İş Programına Uymama: Herhangi bir aya ait iş programına yüklenicinin kusuru nedeniyle uyulmadığı takdirde, daha sonraki aylarda yapılacak imalatlarda, imalat miktarı iş programına uygun hale gelinceye kadar, fiyat farkı hesaplanırken, iş programına göre gerçekleştirilmesi gereken ayın endeksi ile işin fiilen gerçekleştirildiği ayın endeksinden düşük olanı esas alınır.
  2. Fazla İmalat: Yüklenicinin iş programında öngörülenden daha fazla imalat yapması halinde, imalatın fiilen yapıldığı ay esas alınarak fiyat farkı hesaplanır.
  3. Süre Uzatımı: Mücbir sebep veya idare kusuru nedeniyle süre uzatımı verilmiş olması halinde, revize iş programı düzenlenir ve fiyat farkı bu revize programa uygun olarak hesaplanır.

 

4. Tartışmalı Konular

Yapım işlerinin yürütülmesinde İş Programı ve Ödenek Dilimleri ile ilgili kaynaklarda belirtilen ve uygulamada sorunlara yol açan bazı tartışmalı konular bulunmaktadır:

4.1. İş Programına Uymamanın Cezai Yaptırımları

İş programının süresinde teslim edilmemesi veya onaylanmaması durumunda, yükleniciye gecikilen her gün için, işin süresinde bitirilememesi haline ilişkin olarak sözleşmede öngörülen günlük gecikme cezası uygulanır.

Ancak, taahhüdün İş Programının gerisinde kalması ve kalan sürede işin bitirilmesinin fen ve sanat kuralları çerçevesinde mümkün olmadığı hallerde, sözleşmede yer alan iş bitim tarihi beklenilmeden sözleşme idare tarafından feshedilebilir.

Bir diğer tartışmalı husus ise, sözleşmenin süresinde bitirilmemesi halinde uygulanacak gecikme cezasıdır. YİGŞ’ye göre, gecikilen her gün için ilk sözleşme bedelinin on binde üçünden (%0,03) az, on binde altısından (%0,06) fazla olmamak üzere gecikme cezası oranı belirlenir. Ancak, uygulanacak cezaların toplam tutarı, hiçbir durumda, ilk sözleşme bedelinin %15'ini geçemez. Eğer toplam ceza tutarı bu oranı geçerse, bu orana kadar ceza uygulanır ve ek olarak, kesin teminat gelir kaydedilerek sözleşme feshedilir.

4.2. Ödenek Yetersizliği Kaynaklı Gecikmeler ve Süre Uzatımı

Ödenek yetersizliği, idareden kaynaklanan ve işin zamanında yerine getirilmesini engelleyen nedenlerden biridir. Eğer idarenin sözleşmenin ifasına ilişkin yükümlülüklerini (yer teslimi, projelerin onaylanması, iş programının onaylanması, izin, ruhsat ve olurların gecikmesi, ödenek yetersizliği gibi) yüklenicinin kusuru olmaksızın yerine getirmemesi sonucu gecikmeler meydana gelirse ve bu durum taahhüdün yerine getirilmesine engel olursa, işin bir kısmına veya tamamına ait süre en az gecikilen süre kadar uzatılır.

Fiyat farkı verilmeyen işlerde dahi, mücbir sebepler ya da idareden kaynaklanan nedenlerle işin bitim tarihinin süre uzatımı verilmek suretiyle uzatılması halinde, uzatılan süre içinde revize iş programına uygun olarak gerçekleştirilen iş kalemleri için fiyat farkı hesaplanır.

4.3. İş Artışları ve Ödenek İlişkisi

Yapım sözleşmelerinde, öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması ve bu artışın sözleşmeye esas proje içinde kalması, idareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmaması şartlarıyla iş artışı yapılabilir.

Anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen yapım işlerinde sözleşme bedelinin % 10’una, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilen yapım işleri sözleşmelerinde ise % 20’sine kadar oran dahilinde ilave iş aynı yükleniciye yaptırılabilir. Ancak, birim fiyat sözleşmelerle yürütülen yapım işlerinde, Cumhurbaşkanı bu oranı sözleşme bazında % 40’a kadar artırmaya yetkilidir.

İş artışları, ödenek dilimlerinin ve iş programının revize edilmesini gerektirir. Yasal sınırı aşan işlere ilişkin yüklenici alacağının, hukuken geçerli bir sözleşmeye dayanarak ödenmesi mümkün olmamakla birlikte, genel hükümler çerçevesinde (yüklenici karı hariç gerçek giderlerinin karşılanması gibi) belirlenmesi gerekebilir.

4.4. Projelerin Tesliminde Gecikme

İdare tarafından yükleniciye verilmesi gereken projeler ve teknik belgelerin tesliminde gecikme olması, veya bu belgelerde yeni proje hazırlanmasını gerektirecek değişiklik yapılması hallerinde, bu gecikme işin tamamlanmasını etkilerse, sözleşmedeki iş süresi gecikmeyi karşılayacak şekilde uzatılır. Ön ve/veya kesin proje üzerinden ihaleye çıkılan işlerde, uygulama projesinin idare tarafından, iş programına göre yapılacak imalatlara başlanmadan en az on beş gün önce yükleniciye teslim edilmesi esastır. Yüklenici tarafından hazırlanan projelerde gecikme olursa, bu da süre uzatımı hakkı doğurur. Ancak, birim fiyatlı işlerin onaylı uygulama projesi bulunmayan kısımlarına başlanamaz ve aksi takdirde sorumluluk aykırı davranan tarafa aittir.

 

5. Sonuç

Yapım işlerinde İş Programı ve Ödenek Dilimleri, bir kamu taahhüdünün idari, teknik ve mali disiplinini sağlayan temel yönetim araçlarıdır. İş Programı, iş kalemlerinin, imalatın ve ödeneklerin yıllara ve aylara dağılımını göstererek yüklenicinin taahhüdünü ne zaman ve hangi kapsamda yerine getireceğini belirler. Ödenek dilimleri ise hem kamu mali yönetiminin (5018 sayılı Kanun) hem de ihale mevzuatının (4734 sayılı Kanun) getirdiği, harcamaların bütçelenmesi ve kullanılmasına yönelik katı kurallarla belirlenmiştir; özellikle yatırım projelerinde ilk yıl ödeneğinin %10’dan az olamaması ve programlanmış ödeneklerin azaltılamaması prensipleri kritik öneme sahiptir.

İş Programına uyum, hakediş ödemelerinin temelini oluşturur ve aksaklıklar, revize program düzenleme zorunluluğu veya doğrudan gecikme cezası uygulamaları gibi mali yaptırımlarla sonuçlanır. Özellikle ödenek yetersizliği gibi idareden kaynaklanan gecikmeler, yükleniciye süre uzatımı hakkı tanırken, bu durumun revize iş programı düzenlenmesiyle fiyat farkı hesaplamasına dahil edilmesi gerekmektedir. İş programının etkin yönetimi ve ödeneklerin düzenli akışı, yapım işlerinin karmaşık doğasında öngörülebilirliği ve tarafların eşit hak ve yükümlülüklerini (4735/4 md.) koruyarak projelerin zamanında tamamlanmasını sağlamaktadır.