Yüksek Fen Kurulu

Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına bağlı olarak çalışan Yüksek Fen Kurulunun tarihi 1934 yıllarına kadar gitmektedir. Nafia Yüksek Fen Heyeti adıyla çalışmalarına başlayan Yüksek Fen Kurulu, Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu kapsamında görüş vermektedir.

4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu ek madde 1’e göre; 4735 sayılı Kanuna göre düzenlenecek yapım sözleşmeleri ile yapım ile ilgili danışmanlık hizmet sözleşmelerine yönelik olarak, sözleşme süreciyle ilgili anlaşmazlıkların incelenmesinde Yüksek Fen Kurul Başkanlığı görevli ve yetkilidir. Aynı kanunun ek madde 2’sine göre de, Yüksek Fen Kuruluna başvuru yapılması mümkün olup, yasada bir zorunluluk olarak düzenlenmemiştir. Yükleniciler veya idareler tarafından yapılabilecek başvuruları en geç 60 gün içerisinde inceleyip karara bağlayan Yüksek Fen Kurulu kararlarının ilgili idarelerce uygulanması gerekmektedir. Nitekim, Kanunda uygulanır kelimesine yer verilmekle, idarelere bir takdir hakkı tanınmamıştır.

“Yüklenici itirazları, sözleşmeyi düzenleyen idarelere, kesin kabul aşaması tamamlanıncaya kadar yazılı olarak yapılır. Bu itirazlar, ilgili idareler tarafından en geç otuz gün içinde Yüksek Fen Kuruluna gönderilir. Yüksek Fen Kurulu, itirazları en geç altmış gün içinde bu Kanun ve ilgili mevzuat hükümlerine göre inceleyerek karara bağlar ve bu kararlar ilgili idarece uygulanır.”

 

Yüksek Fen Kurulu Kararlarının Analizi

Yüksek Fen Kurulu (YFK), Türkiye'de kamu yapım işleri sözleşmelerinin uygulanmasında ortaya çıkan anlaşmazlıkların çözümünde kilit bir rol oynamaktadır. Kurul'un 2005-2020 yılları arasındaki karar ve görüşleri incelendiğinde, uyuşmazlıkların özellikle iki ana alanda yoğunlaştığı görülmektedir: sözleşme kapsamının belirlenmesi ve yeni birim fiyat tespiti ile fiyat farkı hesaplamaları. Kararların ilgili olduğu dönem dikkate alındığında, değişen mevzuat ve düzenlemeleri de göz önüne alarak makaleyi okumanızı öneriyorum.

 

I. Kamu Yapım İşlerinde Sözleşme Kapsamı Anlaşmazlıkları ve Yüksek Fen Kurulu'nun Yaklaşımı

Kamu yapım işlerinde yüklenici ile idare arasında en sık yaşanan anlaşmazlıklardan biri, belirli bir imalatın sözleşme bedeline dâhil olup olmadığıdır. Bu durum, özellikle "anahtar teslimi götürü bedel" sözleşmelerde, ihale dokümanını oluşturan uygulama projeleri, teknik şartnameler ve mahal listeleri arasındaki farklılık veya eksikliklerden kaynaklanmaktadır. Yüksek Fen Kurulu, bu tür anlaşmazlıkları çözerken, sözleşme dokümanlarını bir bütün olarak ele alan ve belirli temel ilkeleri takip eden tutarlı bir yaklaşım sergilemektedir.

 

Temel Anlaşmazlık Noktası: Dokümanlar Arasındaki Uyumsuzluk

Anlaşmazlıklar genellikle aşağıdaki senaryolarda ortaya çıkar:

  • Bir imalatın uygulama projesinde (mimari, statik, mekanik vb.) gösterilmesine rağmen mahal listesinde veya yaklaşık maliyette yer almaması.
  • Mahal listesinde veya teknik şartnamede tariflenen bir işin, uygulama projesinde detaylandırılmamış veya hiç gösterilmemiş olması.
  • Bir imalatın yapılabilmesi için teknik olarak zorunlu olan yardımcı veya tamamlayıcı işlerin (örneğin, kalıp iskelesi, donatı sehpası) projelerde açıkça gösterilmemesi.

 

Yüksek Fen Kurulu'nun Değerlendirme Kriterleri

YFK, sözleşme kapsamı konusundaki uyuşmazlıkları karara bağlarken aşağıdaki ilkelere dayanmaktadır:

  1. Sözleşme ve Eklerinin Bütünlüğü Esastır

Kurul'un temel hareket noktası, anahtar teslimi götürü bedel sözleşmenin, "ihale dokümanında yer alan uygulama projeleri ve bunlara ilişkin mahal listelerine dayalı olarak, işin tamamı için" verildiği ilkesidir. Bu nedenle, tekliflerin sadece tek bir belgeye değil, ihale dokümanını oluşturan tüm belgelere dayalı olarak verildiği kabul edilir. Kurul, karar ve görüşlerini taleple ilgili işe ait sözleşme ve ekleri hükümlerine göre somut olaya dayalı olarak oluşturmaktadır.

  1. Uygulama Projelerinin Önceliği

YFK kararlarında, anahtar teslimi götürü bedel işlerde isteklilerin tekliflerini hazırlarken dayandığı temel belgenin uygulama projeleri olduğu vurgulanır. Bir imalat, uygulama projesinde (plan, kesit, detay vb.) açıkça gösterilmişse, mahal listesinde veya teknik şartnamede eksik belirtilmiş olsa dahi genellikle sözleşme kapsamında kabul edilir.

  • Örnek Karar (2016/53): Kurul, kanalizasyon imalatlarının (rögarlar ve bağlantıları) mimari projesinde gösterilmemesine rağmen sıhhi tesisat uygulama projelerinde ve kolon şemalarında "şehir kanalizasyonuna bağlanacağının gösterilmesi" nedeniyle sözleşme kapsamında olduğuna karar vermiştir.
  • Örnek Karar (2016/45): Vaziyet planında ve çevre detayları paftasında (Ç-4) betonarme olarak çizilen istinat duvarının, statik projesinde detaylarının olmamasına rağmen, mimari projede gösterildiği için sözleşme kapsamında yapılması gerektiğine hükmedilmiştir.
  1. Mahal Listelerinin Tamamlayıcı Rolü

Mahal listeleri, uygulama projelerini tamamlayıcı ve açıklayıcı belgeler olarak kabul edilir. Projelerde net olmayan veya detaylandırılmamış bir imalat, mahal listesinde açıkça tanımlanmışsa, bu imalatın da sözleşme kapsamında değerlendirilmesi gerektiği yönünde kararlar mevcuttur.

  • Örnek Karar (2019/01): Mimari projede bir adet "bay hazırlık odasında" seramik kaplama gösterilmezken, mahal listesinde tüm bay-bayan hazırlık odalarında seramik kaplama yapılacağının belirtilmesi üzerine Kurul, mahal listesinin uygulama projesinin tamamlayıcısı olduğunu ve imalatın sözleşmeye dâhil olduğunu değerlendirmiştir.
  1. "Fen ve Sanat Kuralları" ve Zımni Yükümlülükler

YFK, yüklenicinin "sorumlu bir meslek adamı" olarak, projesinde gösterilen bir imalatın fen ve sanat kurallarına uygun olarak yapılabilmesi için gerekli olan ancak projede ayrıca çizilmeyen tamamlayıcı unsurları öngörmesi gerektiğini kabul eder.

  • Örnek Karar (2015/45): Statik projelerde radye temel ve döşemelerin üst donatıları gösterilmiş ancak bu donatıların montajı için gereken "sehpa demirleri" gösterilmemiştir. Kurul, sehpa demirlerinin kullanılmasının teknik bir zorunluluk olduğunu ve sorumlu bir meslek adamı olan yüklenicinin bunu bilmesinin beklendiğini, dolayısıyla bedelinin sözleşmeye dâhil olduğunu belirtmiştir.
  1. Yaklaşık Maliyet ve Pursantajın Kapsam Belirlemedeki Yeri

Kurul kararlarında istikrarlı bir şekilde, yaklaşık maliyetin idare tarafından ihale öncesi hazırlanan ve isteklilerin hukuken bilgi sahibi olmasının mümkün olmadığı gizli bir belge olduğu vurgulanır. Bu nedenle, bir imalatın yaklaşık maliyette veya pursantaj listesinde yer alıp almaması, o imalatın sözleşme kapsamında olup olmadığını belirlemez. Esas olan, uygulama projeleri ve mahal listeleridir.

Sonuç: Yüksek Fen Kurulu, sözleşme kapsamı anlaşmazlıklarında, ihale dokümanlarını bir bütün olarak değerlendirir. Uygulama projelerini temel referans noktası olarak kabul ederken, mahal listelerini tamamlayıcı bir unsur olarak görür. Yüklenicinin bir uzman olarak teknik gereklilikleri öngörmesi gerektiğini ("fen ve sanat kuralları") sıkça vurgular. Yaklaşık maliyet gibi sözleşme dışı belgelerin ise kapsam tartışmalarında bir dayanak oluşturmayacağını net bir şekilde ortaya koyar.

 

II. Yeni Birim Fiyat Tespiti ve Fiyat Farkı Hesaplamalarında Yüksek Fen Kurulu'nun Rolü ve İlkeleri

Kamu yapım işlerinde sözleşme imzalandıktan sonra ortaya çıkan öngörülemeyen durumlar, proje değişiklikleri veya idareden kaynaklanan gecikmeler, sıklıkla mali anlaşmazlıklara yol açar. Bu anlaşmazlıklar, temel olarak iki noktada toplanır: sözleşmede bulunmayan yeni işler için "yeni birim fiyatın tespiti" ve süre uzatımı verilen durumlarda "fiyat farkı hesaplamaları". Yüksek Fen Kurulu, bu konularda Yapım İşleri Genel Şartnamesi (YİGŞ) ve ilgili mevzuatı temel alarak hem idarelere hem de yüklenicilere yol gösteren kararlar almaktadır.

 

II.I. Yeni Birim Fiyat Tespiti Anlaşmazlıkları

Sözleşme kapsamında olmayan ancak yapılması zorunlu hale gelen yeni iş kalemlerinin bedelinin tespiti, en temel uyuşmazlık alanlarından biridir.

YFK'nın Dayandığı Temel Mevzuat: YİGŞ Madde 22

Kurul, yeni fiyat tespitinde izlenecek yolu YİGŞ'nin 22. maddesindeki hiyerarşiye göre belirler. Bu maddeye göre yeni fiyat, yüklenici ile birlikte aşağıdaki sıralamaya uyularak oluşturulan analizlerden biri kullanılarak tespit edilir:

a) Yüklenicinin teklifi ekinde idareye sunduğu ve yeni iş kalemiyle benzerlik gösteren iş kalemlerine ait analizlerle kıyaslanarak bulunacak analizler1.

b) İdarede veya diğer idarelerde mevcut olan ve yeni iş kalemine benzerlik gösteren analizler.

c) İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği benzer işlerdeki maliyet analizleri.

d) Yeni iş kaleminin yapımı sırasında tutulacak puantajla (yerinde ölçümle) tespit edilecek malzeme, işçi ve makine girdileri esas alınarak oluşturulacak analizler.

 

Kurul Kararlarında Öne Çıkan Hususlar:

  • İhale İndiriminin (Tenzilat) Uygulanamayacağı İlkesi: Kurul'un en istikrarlı ve net kararlarından biri, yeni birim fiyat tespitinde, sözleşme bedeli ile yaklaşık maliyet arasındaki farktan hareketle bulunacak bir "ihale indirimi" oranının uygulanamayacağıdır. Kurul, 4734 ve 4735 sayılı Kanunlar ile ikincil mevzuatında buna dair bir hüküm bulunmadığını açıkça belirtmektedir.
  • Yüklenici Kârı ve Genel Gider Oranı: Yeni fiyat tespit edilirken yüklenici kârı ve genel giderlerin de bir girdi olarak analize dâhil edilmesi gerektiği belirtilir. Sözleşmede özel bir düzenleme yoksa bu oranın %25'i aşmamak kaydıyla taraflarca müştereken tespit edilmesi gerektiği vurgulanır.
  • Uygulama Ayı Rayiçlerinin Esas Alınması: Yeni birim fiyatın, imalatın yapıldığı "uygulama ayının" rayiç ve şartlarına göre tespit edilmesi gerektiği belirtilir. Bu durum, fiyat farkı hesaplamalarıyla da ilişkilidir.
  • Tarafların Müşterek Tespiti: YFK, yeni fiyatın öncelikle idare ve yüklenici tarafından YİGŞ Madde 22'deki usullere göre "birlikte" tespit edilmesi gerektiğini, Kurul'un fiyat tespiti yapmasının istisnai bir durum olduğunu vurgular.

 

II.II. Fiyat Farkı Hesaplaması Anlaşmazlıkları

İdarenin kusuru veya mücbir sebeplerle işin süresinin uzatılması, maliyet artışlarına neden olur ve bu durum fiyat farkı taleplerini gündeme getirir.

Kurul Kararlarında Öne Çıkan Hususlar:

  • Süre Uzatımının Fiyat Farkı Hakkı Doğurması: Kurul, sözleşmesinde başlangıçta fiyat farkı verilmesi öngörülmeyen işlerde dahi, idarenin kusuru veya mücbir sebeplerle süre uzatımı verilmesi halinde, uzatılan süre içinde yapılan imalatlar için fiyat farkı hesaplanabileceğini kabul etmektedir. Ancak bunun için, sözleşmede bu duruma olanak tanıyan bir hükmün bulunması şarttır.
    • Örnek Karar (2020/54): Kurul, sözleşmede "mücbir sebepler veya idarenin kusuru nedeniyle işin bitim tarihinin süre uzatımı verilmek suretiyle uzatılması halinde...fiyat farkı hesaplanacaktır" hükmü bulunan bir işte, 4735 sayılı Kanun'un Geçici 4. maddesi uyarınca verilen süre uzatımı için de fiyat farkı hesaplanabileceğine karar vermiştir.
  • Hesaplama Yöntemi ve Revize İş Programı: Fiyat farkı hesaplamasının temel dayanağı, süre uzatımına bağlı olarak hazırlanan ve idarece onaylanan revize iş programıdır. Kurul, hesaplamanın bu programa uygun olarak yapılması gerektiğini vurgular.
  • Hakedişlerin İhtirazi Kayıtsız İmzalanması: Kurul, ara hakedişlerin yüklenici tarafından ihtirazi kayıt konulmadan imzalanmış olmasının, sözleşmede yer alan fiyat farkı hesaplanmasına ilişkin hükümleri ortadan kaldırmayacağına karar vermiştir. Yüklenicinin bu hakkı saklı kalır.
  • Sonradan Çıkan Mevzuatın Etkisi: Kurul, sözleşme imzalandıktan sonra yayımlanan ve fiyat farkı ile ilgili lehe düzenlemeler getiren bir mevzuat değişikliğinin, mevcut sözleşmelere uygulanamayacağına hükmetmiştir. Karar, sözleşmenin imzalandığı tarihteki hükümlerin geçerli olduğu ilkesine dayanır.

 

Sonuç: Yüksek Fen Kurulu, yeni birim fiyat ve fiyat farkı anlaşmazlıklarında katı bir usul takipçisidir. Yeni fiyatlar için YİGŞ Madde 22'yi ve tarafların ortak tespitini esas alırken, ihale indiriminin yeni fiyatlara yansıtılması gibi idari teamüllere karşı mevzuatı temel alan bir duruş sergiler. Fiyat farkı konusunda ise, sözleşme hükümlerini ve ilgili Bakanlar Kurulu Kararlarını harfiyen uygular; süre uzatımının meşruiyetini ve bu süreye bağlı revize iş programını hesaplamanın merkezine koyar. Bu yaklaşım, hem kamunun hem de yüklenicinin haklarının sözleşme ve hukuk çerçevesinde korunmasını amaçlamaktadır.